(Art. 67 del Real Decreto 304/2014, de 5 de mayo,
por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 10/2010, de 28 de abril, de
prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.)
El Servicio Ejecutivo de la Comisión de
Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias (SEPBLAC), tiene
la condición de Unidad de Inteligencia
Financiera única dentro del territorio nacional, pero al mismo tiempo es la
Autoridad supervisora en materia de
prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo, y la Autoridad de ejecución de las sanciones
y contramedidas financieras internacionales, según el Art. 42 de la Ley 10/2010.
Analicemos
seguidamente la primera de estas tres funciones legales: Unidad de Inteligencia
Financiera
El SEPBLAC
conforma la Unidad de Inteligencia
Financiera española, UIF (en inglés FIU), siendo uno de los dos órganos de
apoyo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones
Monetarias, según el Art. 45 de la Ley 10/2010.
Esta
característica FIU específica del SEPBLAC, es consecuencia directa de los
compromisos internacionales adquiridos por España para la prevención del
blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.
La
colaboración internacional en la prevención del blanqueo de capitales se inicia
a partir de una iniciativa adoptada en la cumbre de los siete grandes celebrada
en París en el año 1.989, en donde se decidió crear un Organismo intergubernamental
que se denominó “Grupo de Acción
Financiera Internacional” (GAFI) .
Este organismo
intergubernamental tiene como propósito, el desarrollo y la promoción de
políticas nacionales e internacionales para combatir el Blanqueo de Capitales y
la Financiación del Terrorismo. Actualmente cuenta con 36 miembros plenos (34
jurisdicciones y dos organizaciones internacionales), 8 miembros asociados
(grupos regionales estilo GAFI), y 25 miembros observadores, constituidos
principalmente por organizaciones internacionales con incumbencias directas o
indirectas en la materia.
La principal
aportación doctrinal de este Organismo a los objetivos de su creación, la
constituye un documento, convenientemente renovado en el tiempo, denominado “las
40 recomendaciones”, que ha conseguido que la mayor parte de las
legislaciones nacionales e internacionales, en materia de prevención de
blanqueo de capitales y financiación del terrorismo, tengan como base los
preceptos establecidos en el mismo.
Otro de los
resultados prácticos conseguidos por este Organismo, para una efectiva colaboración
operativa internacional, es la creación de los FIU´s.
Así, todos los
países integrados en el GAFI han ido constituyendo Unidades de Inteligencia
Financiera; actualmente existe una red internacional de FIU’s con el encargo, en
sus respectivos ámbitos nacionales, de recibir, analizar y presentar a las
autoridades competentes, los casos de blanqueo de capitales y de financiación
del terrorismo de los que tengan conocimiento.
Los asuntos
que circulan entre ellos para su investigación interna o colaborativa, los van
obteniendo de los reportes de información que los sujetos obligados de cada
País entregan a su respectiva FIU, en cumplimiento de la legislación interna
existente en cada uno de ellos.
Los FIU´s son
pues, puntos donde se centraliza la
información sobre transacciones financieras inusuales o sospechosas, aportadas
por los sujetos obligados de todos los países participantes y también, puntos receptores de las declaraciones
confidenciales hechas por las organizaciones financieras. Constituyen, por
tanto, los instrumentos operativos que los Estados necesitan para contrarrestar
el blanqueo de dinero de las organizaciones criminales y del terrorismo
internacional.
Nos
encontramos ante un mecanismo simple pero muy efectivo, que posibilita la
generación de inteligencia compartida sobre movimientos nacionales e
internacionales del dinero que financia a la delincuencia. Esta inteligencia debidamente
filtrada, es la que se hace llegar a aquellas instituciones que en cada país tienen
la capacidad legal de intervenir en el
ámbito penal o administrativo.
España es
Miembro del GAFI desde el año 1994 y su Servicio Ejecutivo (SEPBLAC), es
Miembro del “Grupo Egmont” desde que
éste se formó en junio de 1995. Este organismo agrupa a 101 Unidades de
Inteligencia Financiera, y tiene como objetivo común fomentar la creación de
dichas Unidades, así como la cooperación y el intercambio de información
financiera entre ellas.
El SEPBLAC, en
marzo de 2002 se incorporó al Proyecto
FIU Net, (Red de intercambio de información entre Unidades de Inteligencia
Financiera de la Unión Europea), que surgió en junio del año 2000 y que tiene
como objetivo el establecimiento de unos canales de comunicación, adecuados y
seguros entre las FIU´s de los Estados miembros, para permitir el intercambio
de información sobre blanqueo de forma multilateral y automática.
Junto con las notas
anteriores debo añadir que, bajo mi criterio, esta es la función operativa fundamental del SEPBLAC, por
encima de la propia Supervisión, que podría ser realizada perfectamente por otros
organismos de la Comisión. Es por ello por lo que, si no se dotara a este
Organismo de los medios necesarios para
la “creación de inteligencia”,
aunque se potenciara el resto de sus funciones se produciría la deformación
funcional del mismo, con la consecuencia de su progresiva ineficacia operativa
aún en las tareas de Supervisión, porque éstas perderían, por esta causa, las
fuentes de información que son necesarias para impedir la burocratización del
control.
La función
principal del SEPBLAC, queda perfectamente estructurada en el Reglamento en su
Art. 67, aunque sólo de forma teórica.
Artículo 67:
Apartado 1: El
Servicio Ejecutivo de la Comisión es la Unidad de Inteligencia Financiera
española, siendo único en todo el territorio nacional.
Apartado 4: El
Servicio Ejecutivo de la Comisión remitirá, utilizando canales protegidos,
seguros y exclusivos el correspondiente informe de inteligencia financiera a
los órganos de investigación competentes cuando aprecie la existencia de
indicios o certeza de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo.
Asimismo, el Servicio Ejecutivo de la Comisión podrá trasladar a la Agencia Estatal
de Administración Tributaria aquellos informes en los que se aprecie la
existencia de información con trascendencia tributaria y atenderá las
peticiones de información de las autoridades legalmente habilitadas.
En el ejercicio de sus funciones de análisis e
inteligencia financieros, el Servicio Ejecutivo de la Comisión, sin perjuicio
de aplicar las directrices y orientaciones de carácter general de la Comisión y
de sus Comités, actuará con autonomía e independencia operativas. En
particular, el Servicio Ejecutivo de la Comisión no podrá recabar o recibir
instrucciones de ningún órgano respecto del análisis y diseminación de casos
concretos, que se realizará con criterios estrictamente técnicos.
Apartado 5: Sin
perjuicio de su actividad de análisis operativo, el Servicio Ejecutivo de la
Comisión realizará funciones de análisis estratégico con objeto de identificar
patrones, tendencias y tipologías, de los que informará al Comité de
Inteligencia Financiera, que determinará posibles amenazas y vulnerabilidades
en un análisis de riesgo que informará las políticas en materia de prevención
del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo a que se refiere
el artículo 62.1. (Políticas nacionales).
Como podemos
ver en la lectura anterior, el Art. 67 del Reglamento, aun reconociendo esta
función primordial del SEPBLAC, no profundiza en la organización necesaria
para conseguir el objetivo último la misma, que es la obtención de los “informes de inteligencia financiera” a
los que la Ley dedica el Art. 46.
Sólo aporta cuatro
aspectos que son importantes para esta organización:
- Se reconoce al SEPBLAC la autonomía e independencia operativas en las investigaciones.
- Se hace mención expresa al análisis estratégico, que es consecuencia lógica del propio análisis operativo, y que es una función que aparece difusa en la letra g) del Art. 45 de la Ley.
- Se refuerza expresamente la figura del Director del SEPBLAC, quien ejercerá la dirección de todo el personal que preste sus servicios en dicho Organismo, independientemente del sistema de adscripción o dependencia orgánica, lo que resulta fundamental para el buen gobierno de este Servicio teniendo en cuenta las adscripciones desde los Cuerpos policiales propiciadas por los artículos 68 y 69 del Reglamento y, la adscripción del personal procedente del Banco de España establecida en el Apartado 7 del Art. 67 del Reglamento.
- Se establece la forma de contratación del personal con cargo al presupuesto del Servicio Ejecutivo, mediante procedimientos que tengan carácter competitivo y que estén basados en principios de mérito y capacidad, quedando el personal así contratado vinculado al Organismo por una relación de derecho laboral.
Si tenemos en
cuenta que en una Unidad de Inteligencia, el elemento fundamental es el
personal analista, encuentro que resulta un "hándicap" organizativo el que la contratación
del personal del SEPBLAC no se haga directamente por este Organismo y tenga que
hacerse a través del Banco de España, porque así está establecido en el apartado
3 del Art. 45 de la Ley 10/2010, que dice lo siguiente: “Las competencias relativas al régimen económico, presupuestario y de
contratación del Servicio Ejecutivo de la Comisión serán ejercidas por el Banco
de España de acuerdo con su normativa específica, suscribiéndose, a estos efectos,
el oportuno convenio con la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e
Infracciones Monetarias.”
Bajo esta
norma tan estricta, que se ha incluido en la propia Ley, la autonomía que realmente
tiene el SEPBLAC para contratar analistas
queda supeditada a la Comisión y, a través de ésta al Banco de España en razón
del Convenio suscrito con aquella, documento al parecer bastante confidencial
puesto que resulta complicado encontrar en la Web del Banco de España o en el
Portal de Transparencia.
El SEPBLAC,
por tanto, es un Organismo bastante encorsetado en la toma de decisiones sobre
su estructura operativa, y aunque tenga toda la autonomía en su funcionamiento
interno, no tiene la agilidad necesaria para dimensionar su capacidad operativa
a cada momento de trabajo, puesto que este tipo de decisiones están sometidas a un
procedimiento que obra dentro de los presupuestos generales del Estado de cada
año.
Si la
generación de “Informes de inteligencia
financiera” es la función operativa fundamental del SEPBLAC, este Organismo
debería estar dotado de las necesarias infraestructuras
humanas y técnicas dentro de una organización interna muy transparente para la
Sociedad, lo que propiciaría su continua mejora.
Pero no existe
la necesaria transparencia respecto a la organización interna del SEPBLAC. En
Internet aparece aún algún organigrama viejo que actualmente está retirado de
la página Web del Organismo, que nos ofrece alguna información al respecto:
Según este
viejo organigrama, los departamentos de Análisis
I y Análisis II, constituirían
en la práctica la “Unidad de
Inteligencia Financiera”.
Si en el Análisis
del proyecto de presupuestos para el año 2016 del SEPBLAC, que ha manejado la Secretaría de
Estado de Presupuestos y Gasto del Ministerio de Hacienda y Administraciones
Públicas, la plantilla de empleados del SEPBLAC para 2016 será sólo de 79 profesionales (en la actualidad son sólo 54 según
los presupuestos de 2015), sin contar los de los Organismos colaboradores de
los que hablaremos después, colegiremos que el personal que se destinará a los
departamentos de Análisis I y II en
2016 posiblemente no llegue a las tres decenas de personas (actualmente serían dos
decenas), número totalmente insuficiente para manejar la información que está
llegando al Organismo desde los sujetos obligados, desde las autoridades y
desde las restantes FIU´s.
Si analizamos
las infraestructuras técnicas que la FIU española necesitaría para su trabajo, convendremos
en la necesidad de una importante infraestructura electrónica de apoyo, lo que
no parece que sea al caso, puesto que la dotación propuesta para el año 2016 es
de 229.675 euros, lo que supone un aumento del 7,0% respecto al año anterior,
por el contrato de la licencia EDITRAN. La dotación propuesta para el año 2015 fue
de 214.730 euros, que supuso un descenso del 61,3% respecto al año 2014, debido
a reducción del contrato Open Infraestructure Offering con IBM. Dicha dotación,
según el documento de análisis del proyecto de presupuestos de 2015, sólo tenía
por objeto atender los mantenimientos de los productos SAP, EAS para la gestión
de identidades, Business Objects, Documentum y Analists Notebooks e IBridge, herramientas
necesarias pero que resultan insuficientes para la creación de inteligencia en
esta materia, especialmente si nos atenemos al volumen
de información que ha tenido que ser analizada en 2014.
Según el
documento sobre las actividades del Servicio en 2014, publicado recientemente por
el SEPBLAC en su propia Web, las comunicaciones de operaciones por indicio en
2014 fueron 4.637, y las comunicaciones sistemáticas 1.503.662, a las que habría
que unir la información contenida en las solicitudes de información de
autoridades nacionales que fueron 564 y los intercambios de información
internacional que superaron los 758.
Tratar de analizar
debidamente esta ingente cantidad de información por sólo una veintena de
personas, sin poseer las herramientas tecnológicas que serían precisas, aunque
efectivamente se tengan algunas de ellas, resulta racionalmente imposible, especialmente
cuando el Organismo ha de ofrecer determinados resultados estadísticos, que fueron
los siguientes en 2014:
Se cerraron
4.465 operaciones por indicio; se tramitaron 536 solicitudes de información de
autoridades nacionales y 653 intercambios de información internacionales.
El trabajo de
investigación que supone a dos decenas de personas cerrar 4.465 operaciones por
indicio, filtrando e interrelacionando datos, analizando los “modus operandi”
de cada una de ellas y alimentando los sistemas de información con los datos de
interés recabados, ya consumiría el horario de trabajo de todo el año de ese
colectivo, dejando al margen las líneas de investigación que hayan resultado positivas, puesto que en
este caso habrá exigido del analista responsable todo su tiempo hasta terminar
su “Informe de inteligencia financiera”.
¿Pero qué sucede
con el millón y medio de comunicaciones sistemáticas? ¿Sólo las trabajan las
máquinas? ¿Qué sucede cuando el filtraje automático ofrece resultados para
investigar? ¿De dónde se sacan los analistas?
¿Son también estos
los analistas los que han de investigar
y tramitar las 536 solicitudes de información de las autoridades nacionales y
los 653 intercambios de información internacionales?
Los datos no
cuadran, aún con el magnífico equipo humano con el que cuenta el SEPBLAC y con el
presupuesto para 2016 de 14,46 millones
de euros, lo que supone un aumento frente al presupuesto final del ejercicio
anterior del 28,9%; en 2015 fue de 11,09 millones de euros. El equipo humano y
tecnológico para su función FIU, a mi juicio resulta insuficiente para poder
cumplir con el Art. 46 de la Ley, que se refiere a la generación de Informes de
inteligencia financiera y lo que ello implica de trabajo previo de análisis.
Y los datos no
cuadran, fundamentalmente, con el tremendo
esfuerzo económico que se está exigiendo a la Sociedad española para conseguir
información para analizar, porque este esfuerzo no se ve reflejado
institucionalmente en la dimensión operativa de la estructura humana y
tecnológica que sería necesaria para la optimización analítica de la información
recibida.
No dudo en que
este esfuerzo era necesario y, reconozco
también que se ha conseguido mucho desde 2010 en la concienciación de los
sujetos obligados, especialmente de aquellos más sensibles a los costes
reputaciones del incumplimiento, que no dejan de invertir para mejorar sus
sistemas de control en la materia y para elevar la calidad de sus
comunicaciones por indicios y sistemáticas, gracias a la labor de supervisión
del SEPBLAC.
Lo que ha de
evitarse ahora es que lo conseguido se convierta en humo, porque vaya extendiéndose
entre los sujetos obligados la sensación de que el esfuerzo que están haciendo
para adaptarse a la Ley y al Reglamento, no se esté rentabilizando de la forma
adecuada por las instituciones públicas, con lo que la normativa pasaría a ser
considerada como un simple encorsetamiento funcional de sus actividades
económicas, pasándose así desde la
colaboración operativa que actualmente está muy viva, al simple cumplimiento
formal de las normas para evitar sanciones, lo que los alejaría del espíritu
y de los objetivos de la Ley.
Para ello
resulta necesario hacer más transparente al SEPBLAC, organizándolo y dimensionándolo
adecuadamente con el presupuesto necesario,
potenciando en primer lugar sus
funciones FIU para que así pueda cumplir cada vez mejor con el apartado 2
del artículo 46 de la Ley que dice lo siguiente: “El Servicio Ejecutivo de la Comisión podrá informar a los sujetos
obligados respecto del curso dado a las comunicaciones. La información que el
Servicio Ejecutivo de la Comisión facilite a los sujetos obligados tendrá
carácter confidencial, debiendo sus receptores guardar la debida reserva.” “El
Servicio Ejecutivo de la Comisión valorará la calidad de las comunicaciones
realizadas de conformidad con el artículo 18, notificando periódicamente dicha
valoración a los órganos de administración o dirección de los sujetos
obligados.” Este es un trabajo añadido que sólo pueden hacer los analistas
de la FIU y que debería sistematizarse para mejorar el funcionamiento de la
intercomunicación operativa entre el SEPBLAC y los Sujetos Obligados.
Otro aspecto
que tampoco beneficia la transparencia del SEPBLAC es el relativo a las
unidades adscritas y a su función real dentro del Servicio, a las que hacen
referencia los artículos 68 y 69 del Reglamento.
Según estos
artículos, se adscriben al SEPBLAC, la Brigada Central de Inteligencia
Financiera del Cuerpo Nacional de Policía, la Unidad de Investigación de la
Guardia Civil y la Unidad de la Agencia Estatal de Administración Tributaria,
como colaboradoras en el desarrollo
de las funciones de análisis e inteligencia financieros, lo que quiere decir
que los miembros de estas Unidades no son analistas
propiamente dichos del Servicio Ejecutivo.
¿Cómo se
ensambla organizativamente esta colaboración con el trabajo de la FIU? ¿Cuáles
son sus funciones?
¿Existen
realmente estas Unidades o están sólo sobre el papel?
Como respuesta
a ésta última cuestión, la Brigada Central de Inteligencia Financiera del
Cuerpo Nacional de Policía parece que existe como unidad estructurada, pero en
el resto de unidades resulta dudosa su existencia como veremos seguidamente.
Concretamente
la Brigada Central de Inteligencia
Financiera está estructurada de forma oficial y depende orgánicamente de la
Unidad Central de Delincuencia Económica y Fiscal (UDEF), que se compone
de las siguientes unidades operativas: La Brigada Central de Delincuencia
Económica y Fiscal, la Brigada Central
de Inteligencia Financiera objeto de nuestro análisis, la Brigada Central
de Investigación del Blanqueo de Capitales y Anticorrupción, la Unidad Adscrita
a la Fiscalía Especial contra la Corrupción y la Criminalidad Organizada y, la
Brigada de Investigación del Banco de España.
La Unidad de Investigación de la Guardia Civil,
no existe como tal en la Orden PRE/422/2013, de 15 de marzo, por la que se
desarrolla la estructura orgánica de los Servicios Centrales de la Dirección
General de la Guardia Civil, por lo que el personal adscrito funcionalmente al
SEPBLAC con esta denominación en el Reglamento, dependerá orgánicamente de la
Jefatura de Policía Judicial de la Guardia Civil, posiblemente de la Unidad
Central Operativa (UCO) o de la Unidad Técnica de Policía Judicial, puesto que
ambas Unidades, dentro de la Jefatura, tienen entre sus funciones las labores
de cooperación con organismos nacionales e internacionales.
No existe, en
el organigrama de la Agencia Estatal de Administración Tributaria una Unidad específica que trabaje para el
SEPBLAC, aunque sí existe una Unidad de Apoyo a la Fiscalía Especial
(Delitos Económicos), por lo que serán funcionarios dependientes orgánicamente de
la Agencia Estatal de Administración Tributaria los que, sobre el papel, conformarán dicha Unidad en cumplimiento del
Art. 69 del Reglamento.
Resulta muy
importante para la transparencia del SEPBLAC, que la Sociedad conozca la
realidad actual de estas Unidades adscritas que aparecen en el Reglamento, su
funcionamiento operativo en sus trabajos de colaboración con la FIU española,
los límites que tienen en el manejo de la información y de sus fuentes, puesto
que la Brigada Central de Inteligencia Financiera, la Unidad de Investigación
de la Guardia Civil y la Unidad de la Agencia Estatal de Administración
Tributaria, dependen orgánicamente de sus respectivos Cuerpos y sólo funcionalmente
del Director del SEPBLAC, lo que es una situación compleja desde un punto de
vista funcional.
Creo que ha
llegado el momento, tras el importante trabajo realizado en la Sociedad
española por el SEPBLAC, impulsando el cumplimiento de la Ley y del Reglamento,
que se pare como institución a reflexionar sobre su propia estructura
organizativa, que hasta ahora ha ido haciéndose
sobre la marcha, como es lógico, porque no había nada creado anteriormente y, comience
a estudiar lo que deba ser cambiado desde el punto de vista normativo para
potenciar sus funcionalidades y su organización, hasta conseguir revestirse de
un Estatuto interno muy minucioso, como corresponde a la importante empresa de
servicios que es, teniendo siempre muy presente su actividad primordial del análisis
de la información.
Sólo pedirle
que el Estatuto que surja de este trabajo de reflexión interna sea de
conocimiento público a través de una buena Web, a semejanza de lo que están
haciendo otras agencias españolas con un presupuesto similar, de forma que esta
transparencia permita una mejor colaboración y acercamiento de la Sociedad
española al SEPBLAC, y especialmente de los
Sujetos Obligados que están caminando junto a la Comisión y sus Órganos de
Apoyo, en la prevención del blanqueo de capitales y de la financiación del
terrorismo.
Notable esfuerzo Fabian el que inicias en tu blog. Un par de anotaciones por si fueran de interés:
ResponderEliminarEl concepto de FIU/UIF fue acordado por el Grupo Egmont en un reunión celebrada en París, aunque los debates se iniciaron en la primera reunión constitutiva que celebramos en Bruselas (en el palacio del conde Egmont): “Un organismo nacional, central, encargado de recibir (y, si está facultado, solicitar), analizar y remitir a las autoridades competentes las comunicaciones sobre información financiera
i) sobre bienes sospechosos de proceder de actividades delictivas, o
ii) requeridas por la legislación o normativa nacional
para combatir el blanqueo de capitales”
Respecto a la Brigada Central de Inteligencia Financiera te puedo asegurar que existe porque he pasado en ella veinte años de mi vida profesional, aunque antes se denominaba “Brigada de Investigación de Delitos Monetarios”, cuyos orígenes se remontan al año 1939, como unidad policial operativa de control de cambios, en los difíciles momentos de la postguerra civil.
Saludos
Te agradezco las matizaciones que haces al conocimiento de las FIU's. Se ha de seguir escribiendo sobre la estructura internacional de la Red de Unidades de Inteligencia Financiera.
ResponderEliminarEn cuanto a la Brigada Central de Inteligencia Financiera, habrás comprobado en mi entrada que es la única que reconozco como existente, porque así consta en el organigrama de funcionamiento del Cuerpo Nacional de Policía. Las restantes no existen, aunque estén funcionarios de esos cuerpos trabajando para el SEPBLAC.