Las Organizaciones
Sin Fines de Lucro (OSFL) no gubernamentales, son especialmente vulnerables a la
financiación del terrorismo, y así lo reconoce el GAFI en su Recomendación 8 de
febrero de 2012, donde indica que pueden ser utilizadas de forma ilegal:
- Como tapadera de organizaciones terroristas
- Como conducto para la financiación del terrorismo, o para evitar las medidas de congelación de activos
- Como ocultación para el desvío clandestino de los fondos destinados a propósitos legales hacia organizaciones terroristas
Pero las también
llamadas organizaciones no gubernamentales (ONGs), complementan la
acción social pública, canalizando los esfuerzos privados hacia la consecución
de fines de interés general.
El propio GAFI reconoce
su carácter social en la Nota Interpretativa de la Recomendación número 8
(Organizaciones sin fines de lucro), a las que denomina NPOs:
- Las organizaciones sin fin de lucro (NPOs) desempeñan un papel vital en la economía mundial y en muchas economías nacionales y sus sistemas sociales. Sus esfuerzos complementan la actividad de los sectores gubernamental y empresarial en la prestación de los servicios esenciales, consuelo y esperanza de las personas necesitadas en todo el mundo. Sin embargo, la actual campaña internacional contra la financiación del terrorismo, por desgracia ha demostrado que los terroristas y las organizaciones terroristas explotan el sector de las NPOs para obtener y mover fondos, recibir apoyo logístico, fomentar la captación de terroristas, o de otras maneras beneficiar a las organizaciones terroristas y sus operaciones. Este mal uso, no sólo facilita la actividad terrorista, sino que también socava la confianza de los donantes y pone en peligro la integridad misma de las NPOs. Por lo tanto, la protección del sector NPOs del abuso terrorista es a la vez un componente crítico de la lucha global contra el terrorismo y un paso necesario para preservar la integridad de las mismas.
- Las NPOs pueden ser vulnerables a abusos por parte de los terroristas por una variedad de razones. Las NPOs disfrutan de la confianza pública, tienen acceso a fuentes considerables de fondos y a menudo disponen de mucho dinero. Por otra parte, algunas de estas organizaciones tienen una presencia global que proporciona un marco para las operaciones nacionales e internacionales y las operaciones financieras, a menudo dentro o cerca de las zonas que están más expuestas a las actividades terroristas. Dependiendo de la forma jurídica de cada NPO y el país, las NPOs a menudo pueden estar sujetas a poca o ninguna supervisión gubernamental (por ejemplo, registro, conservación de documentos, información y control) o son escasas las formalidades necesarias para su creación (por ejemplo, pueden no necesitar el requisito de capital necesario inicial, ni necesidad de verificar los antecedentes de los empleados). Las organizaciones terroristas han aprovechado estas características de las NPOs para infiltrarse en el sector y hacer mal uso de los fondos de las NPOs y de las operaciones, para cubrir o apoyar la actividad terrorista.
La legislación PBCFT
española no hace mención especial al riesgo de las OSFL en su versión ONG,
limitándose a aplicarles, como al grupo de las Fundaciones y Asociaciones del
que forman parte, el Artículo 39 de la Ley 10/2010, de 28 de abril, que obliga a
sus órganos de dirección a la valoración de los riesgos intrínsecos de las diferentes
actividades que desarrollan, y a aplicar las medidas de Diligencia Debida que
se especifican en la propia Ley y en el Art. 42 del Reglamento.
En España, la
importancia de las OSFL es creciente. Según publica el Instituto de
Consejeros-Administradores en su “Guía Práctica de Buen Gobierno para las ONG: Asociaciones de Utilidad Pública y Fundaciones”, existen en España más de 30.000
organizaciones activas entre fundaciones y asociaciones, correspondiendo
aproximadamente un tercio a las primeras y dos tercios a las segundas. Ingresan
alrededor de 24.000 millones de Euros al año y generan más de 500.000 empleos,
sin contar el trabajo que se realiza por los voluntarios. Su actividad abarca
todos los campos de actividades no lucrativas y de interés general y sus
beneficiarios alcanzan cifras millonarias, estimándose en 23,2 millones los beneficiarios
de las fundaciones y 14 millones los del Tercer Sector de Acción social.
Muchas de estas organizaciones
no gubernamentales (ONGs) tienen una presencia global, lo que les permite
operaciones de beneficencia en el ámbito internacional, así como operaciones financieras importantes en zonas
en las que domina la delincuencia u organizaciones terroristas, estando
expuestas, por tanto, a situaciones de vulnerabilidad en relación con el
blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.
Es por lo que la
Secretaría General del Tesoro y Política Financiera tiene publicado en su Web
un documento sobre las “Mejores prácticas en la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo, sector Organizaciones Sin Fines de Lucro” , con el que trata de orientar a las OSFL sobre la forma de protegerse frente
aquellos que pretendan servirse de ellas para delinquir.
Las fundaciones y las
asociaciones en España tienen perfectamente asumido que son sujetos obligados por
la Ley de Prevención de Blanqueo de Capitales y de la Financiación del
Terrorismo, y que para el cumplimiento de su normativa deben identificar los
riesgos a los que está expuesta su actividad, y adoptar de forma proporcionada medidas
internas tendentes a mitigarlos. Estas organizaciones se saben vulnerables
principalmente en la recepción de donaciones y en la financiación de proyectos.
Aunque los patronos, o los miembros de las juntas directivas y el
personal de estas organizaciones son conscientes de sus riesgos y de sus obligaciones
PBCFT, resulta evidente que para cumplir con el Art. 39
de la Ley y el Art. 42 del
Reglamento, han de configurar de alguna forma un marco de cumplimiento de Diligencia Debida, que
tenga en cuenta en cada una de ellas el riesgo de su actividad concreta, el
ámbito geográfico de su actuación y el volumen de los fondos que gestiona.
La Ley 10/2010 exige
a las fundaciones y asociaciones, y por tanto a las ONGs, dos medidas muy
concretas:
- Que el personal que tenga responsabilidad en su gestión vele para que éstas no sean utilizadas en el blanqueo de capitales o para canalizar fondos o recursos hacia las personas o entidades vinculadas a grupos u organizaciones terroristas.
- Que lleven un registro por 10 años de la identificación de todas las personas que aporten o reciban a título gratuito fondos o recursos, lo que exige previamente el cumplimiento de las medidas de Diligencia Debida relativas a la identificación formal de las personas físicas que donan o se benefician de esos fondos o recursos y a la identificación de los titulares reales de las personas jurídicas, por esas mismas causas.
El Reglamento (Real Decreto 304/2014),
concreta las medidas legales de identificación formal y real establecidas en la
Ley, de la siguiente forma:
Para los receptores
de fondos o recursos a título gratuito:
- Identificación obligatoria de los mismos.
- Identificación de los colectivos de beneficiarios y de las contrapartes o colaboradores en los proyectos o actividades, cuando la naturaleza de éstos haga inviable la identificación individualizada o cuando la actividad realizada conlleve un escaso riesgo de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo.
Para los donantes de
fondos o recursos a título gratuito:
- Identificación obligatoria de los mismos cuando el importe sea igual o superior a 100 euros.
Junto con las
obligaciones de identificación señaladas, el Reglamento impone también a las
fundaciones y asociaciones, y por tanto a las ONGs, las siguientes medidas
específicas:
- Implementar procedimientos para garantizar la idoneidad de los miembros de los órganos de gobierno y de otros puestos de responsabilidad.
- Aplicar procedimientos para asegurar el conocimiento de sus contrapartes, incluyendo su adecuada trayectoria profesional y la honorabilidad de las personas responsables de su gestión.
- Aplicar sistemas adecuados, en función del riesgo, de control de la efectiva ejecución de sus actividades y de la aplicación de los fondos conforme a lo previsto.
- Conservar durante un plazo de diez años los documentos o registros que acrediten la aplicación de los fondos en los diferentes proyectos.
- Informar al Servicio Ejecutivo de la Comisión de los hechos que puedan constituir indicio o prueba de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo.
- Colaborar con la Comisión y con sus órganos de apoyo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 10/2010, de 28 de abril.
Si se tiene en cuenta
lo extractado hasta aquí, del Art. 39 de la Ley y del Art. 42 del Reglamento, resulta
evidente que las Organizaciones Sin Fines de Lucro (OSFL), para el cumplimiento
de las obligaciones de Diligencia Debida señaladas, han de crear una estructura mínima PBCFT, que atienda también
a sus factores específicos de riesgo.
Para poder crear esta
estructura básica PBCFT, tendrían que nombrar en primer lugar a algún miembro
de su órgano de gobierno como Representante ante el SEPBLAC, aunque sea para
que la organización pueda cumplir de entrada con dos de las medidas del Art. 42
del Reglamento:
- Informar al Servicio Ejecutivo de la Comisión de los hechos que puedan constituir indicio o prueba de blanqueo de capitales o de financiación del terrorismo.
- Colaborar con la Comisión y con sus órganos de apoyo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 10/2010, de 28 de abril.
El Representante ante
el SEPBLAC sería también el responsable de la estructura PBCFT que necesite la
ONG, lo que daría seguridad a todo el órgano de gobierno puesto que todos sus
miembros son responsables del cumplimiento de la legislación sobre prevención
del blanqueo de capitales y de la financiación del terrorismo.
Este Responsable es
el que se encargaría de implementar y aplicar dentro de la ONG, con el equipo
necesario, las medidas de Diligencia Debida para la identificación formal y/o
real establecidas en la Ley y en el Reglamento, así como de vigilar el
cumplimiento de las restantes medidas específicas que, para fundaciones y
asociaciones, se determinan en el Art. 42 del Reglamento.
Tendría que controlar,
por tanto, que la ONG tenga implementados y aplique:
- Procedimientos para garantizar la idoneidad de los miembros de los órganos de gobierno y de otros puestos de responsabilidad.
- Procedimientos para asegurar el conocimiento de las contrapartes de la ONG, incluyendo su adecuada trayectoria profesional y la honorabilidad de las personas responsables de su gestión.
- Sistemas adecuados, en función del riesgo, para controlar la efectiva ejecución de sus actividades y la aplicación de los fondos conforme a lo previsto.
- Conservación durante un plazo de diez años de los documentos o registros que acrediten la aplicación de los fondos de los diferentes proyectos.
El detalle del
control PBCFT necesario, lo proporcionan las Autoridades que han de supervisar directa
o indirectamente el resultado final de la prevención; en concreto la Secretaría
General del Tesoro y Política Financiera mediante su documento de recomendaciones
que, aunque anterior al Reglamento, contiene en esencia el Art. 42 del mismo.
En este documento se
proponen tres áreas de actuación que el equipo PBCFT tendría que controlar,
bajo la coordinación del Responsable ante el SEPBLAC:
- El funcionamiento de los órganos de gobierno
- La planificación y seguimiento técnico de la actividad
- La transparencia financiera
Respecto al
funcionamiento de los órganos de gobierno, se ha de comprobar si la OSFL (ONG):
- Cuenta con procedimientos que aseguren la idoneidad ética y profesional de los miembros del órgano de gobierno y administración, proponiendo en su caso los que fueren necesarios.
- Si en los estatutos de la organización se regulan las facultades que corresponden a los órganos de gobierno y representación; si quedan delimitadas sus obligaciones y responsabilidades, y si existe un régimen apropiado de adopción de acuerdos, proponiendo en su caso las mejoras estatutarias necesarias.
- Si se cuenta con un mínimo de miembros suficiente en el órgano de gobierno para garantizar y asegurar la correcta toma de decisiones.
- Si el órgano de gobierno se reúne de forma regular y se documentan los acuerdos que se adoptan.
- Si el órgano de gobierno participa activamente en la estrategia, planificación y seguimiento de las actividades de la institución.
- Si se adoptan los mecanismos necesarios que promuevan una adecuada transparencia financiera, a saber: establecimiento de políticas en esta materia; si existen responsables de aprobación de los gastos; si existen controles internos sobre los programas de gasto, así como auditorías anuales externas cuando lo justifiquen el volumen de actividad y el riesgo.
- Si hay dispuestos mecanismos que prevengan los conflictos de intereses y las incompatibilidades entre los miembros del órgano de gobierno o entre los patronos.
De entre todos los
controles señalados en relación con el funcionamiento de los órganos de
gobierno, especial atención merece el primero, que es una medida específica del
Art. 42 del Reglamento, que consiste en implementar
procedimientos que aseguren la idoneidad ética y profesional de los miembros
del órgano de gobierno y administración – en especial junta directiva, patronato,
así como en su caso, comités ejecutivos, órganos delegados, y otros puestos
directivos o personas con responsabilidades (apoderados, directores de oficinas
locales, etc.).
El objetivo de esta
medida es evitar que la OSFL pueda ser infiltrada por terroristas, puesto que el
principal interés para cualquier organización terrorista que quisiera servirse
de una ONG para obtener y mover fondos, conseguir apoyo logístico, fomentar la
captación de terroristas o de delincuentes, o beneficiar su propia estructura delictiva y sus operaciones, sería colocar a personas de
su confianza dentro de los órganos de dirección y de administración.
Conviene aclarar que resultará
complicado asegurar la idoneidad ética y profesional de los miembros del órgano
de gobierno y de administración de una OSLF si ya estuviera infiltrada por una
organización criminal o terrorista, puesto que ello exigiría contar con
información compartida de ámbito estatal e internacional, junto con una
estructura tecnológica muy sofisticada de análisis de la información, que permitiera
intercambiar datos con numerosas
fuentes, muchas de ellas protegidas por leyes internas, pero el
Responsable de PBCFT puede siempre iniciar su labor con el apoyo de los
restantes miembros del órgano de gobierno no contaminados, y buscar la
colaboración de las autoridades cuando comience a tener indicios de la posible
infiltración.
En relación con la planificación
y seguimiento técnico de la actividad:
El Responsable PBCFT
tiene como misión evitar que la ONG pueda servir para el blanqueo de capitales
o para la financiación del terrorismo, y dificultar la infiltración de
delincuentes.
A este fin, el equipo
PBCFT debe responsabilizarse de que la OSFL:
- Tenga definido de forma adecuada su objeto social, y se abstenga de efectuar actividades fuera del marco establecido.
- Tenga preestablecidos criterios de selección de los colectivos beneficiarios o contrapartes, tome medidas proactivas para verificar la honorabilidad de los mismos y para que no estén infiltrados o relacionados con actividades de blanqueo de capitales o terrorismo.
- Tenga criterios claros de selección de proyectos, y que los mismos sean aprobados por el órgano de gobierno mediante un plan de actividades anuales.
- Informe a los potenciales donantes del destino de las cuestaciones, ofrezca seguridades de que los fondos se emplean para el fin previsto, y posteriormente informe a los donantes del detalle de las actividades realizadas con los fondos recibidos.
Para conseguir estos
objetivos, la OSFL ha de estar dotada de algún sistema de seguimiento y control
interno que sea capaz de informar sobre:
- la efectiva ejecución de los proyectos
- la existencia real de los beneficiarios previstos
- la recepción de los fondos por parte de los beneficiarios
- la efectiva realización de las compras y gastos
- y que, además, tenga capacidad de realizar, y conservar archivados informes de progreso y finalización de los proyectos/actividades.
El seguimiento
técnico es el que puede ofrecer información útil para una posible investigación interna o externa en relación con el blanqueo de capitales o la
financiación del terrorismo, pero para que este seguimiento sea eficaz ha de estar
sustentado en la correspondiente tecnología
informática.
Aquí se abre un campo
de posibilidades de colaboración entre las OSFL, la industria tecnológica, y
los asesores y empresas especializadas en prevención del blanqueo de capitales
y financiación del terrorismo, que permita el diseño de herramientas
tecnológicas ágiles, económicas y adaptables a los diferentes riesgos de las ONGs.
Las recomendaciones
de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera abren también una vía
muy interesante de colaboración entre las OSFL y los especialistas en blanqueo
de capitales y financiación del
terrorismo, por cuanto las ONGs necesitan saber, a la hora de plantearse o
acometer sus proyectos y actividades, los factores de riesgo que ya se conocen sobre
el desvío de fondos para la financiación del terrorismo u otras actividades
criminales.
En relación con la
transparencia financiera:
Esta área es
especialmente sensible para el control PBCFT, por lo que el Responsable de
prevención comprobará permanentemente que la OSFL tenga documentado de forma precisa y detallada el trabajo que está haciendo, el
cómo lo está haciendo, y los recursos que está empleando.
El documento de
buenas prácticas de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera
ofrece diversas recomendaciones al respecto:
- Que estén aprobados criterios adecuados para la aceptación de donaciones, especialmente las que provengan de empresas y entidades privadas, así como las donaciones individuales de mayor cuantía.
- Que la OSLF tenga los medios que permitan tener la información pública disponible acerca de la posible implicación o relación de dichas empresas o entidades, o de sus titulares reales o cargos directivos en procedimientos delictivos relacionados con el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo.
- Que quede documentada la imputación de los fondos recaudados a las actividades de cada año.
- Que se elabore para cada proyecto un presupuesto de ingresos y gastos y posteriormente la liquidación del mismo, con la aprobación del órgano de gobierno tanto del presupuesto como de su liquidación.
- Que en cada liquidación se detallen los ingresos recibidos y los gastos ocasionados, y se especifique la identidad de los beneficiarios, o cuando ello no resulte factible, sus características.
- Que la ejecución técnica de cada proyecto se complemente con la supervisión de su ejecución financiera y sus posibles desviaciones respecto a lo presupuestado.
- Que en la medida de lo posible y cuando las características de los proyectos y actividades lo permitan, se mantenga una cuenta bancaria diferenciada para cada proyecto, tanto para la recepción de las donaciones o subvenciones, como para los empleos de fondos o su transmisión a las contrapartes o beneficiarios, minimizándose así al máximo el uso de efectivo.
- Que el riesgo en materia de blanqueo de capitales y financiación del terrorismo sea uno de los criterios para que determinados proyectos sean sometidos por la OSFL a auditoría externa.
La legislación PBCFT
obliga a las OSFL a crear estructuras preventivas
que no son baratas de mantener y que están alejadas del interés altruista de sus objetivos como
organizaciones de beneficencia; estas estructuras terminarán absorbiendo parte de
las donaciones captadas, en perjuicio de los servicios que se quieren hacer
llegar a los beneficiarios de los proyectos. Es por ello por lo que podría resultar
de interés a las ONGs como sector de actividad, la exploración de otras vías
que son factibles, y que permitirían una colaboración también eficiente y menos
costosa con el sector financiero.
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